城市总规持续调整的现象与对策研究
新土地规划人
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改革开放以来，中国进入30年的城镇化高速发展，在城市建设方面成绩斐然。快速的城镇化带来城市基础设施投资增加，城市人口迅速增长，城市规模不断扩大。在此背景下，作为我国城市规划体系第一层面的城市总体规划，出现了持续调规的现象。
城市总体规划(以下简称“总规”)是城市管理部门引导和控制城市发展的重要工具，具有法律约束力，其目的是确定城市性质和发展目标，明确城市空间增长边界，合理控制城市建设用地和人口规模，指导各类用地布局。
按照《城市规划编制办法》(2006)等相关法规要求，总规规划期限为20年，即应在20年内有效指导城市发展。但诸多案例表明，快速城镇化使得总规经历着持续调整的现象，有的10年一调整，有的5年一调整。持续的调整一定程度限制了总规对城市发展的指导作用，也会使其失去公信力和约束力。
2013年中央城镇化工作会议召开以来，一系列国家重大战略均已提出，要强化城市规划的重要战略地位，保持城市规划的一致性，维护总体规划的严肃性和权威性。
本文以此为出发点，以西部某工业城市为例，梳理其总规调整过程，并从各级政府的角度分析持续调规的原因，最后从总规控制内容、弹性用地性质、审批程序等方面对总规持续调整提出对策建议。
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现象:持续调规的城市总体规划
——西部某工业城市的案例
放眼全国，不仅大城市多次进行总规调整，诸多中小城市也经历着同样的状况。从2002年起，西部某工业城市(以下简称X市或该市)的城市总体规划经历了2002年编制、2007年局部修改、2012年局部修改、2013年修编和2015年局部修改等5次编制工作。
其中，
2013年修编涉及城市性质、城市用地规模、城市人口规模、城市各分项指标等重大调整；
2007年局部修改涉及城市用地与人口规模、城市分项用地指标的调整；
而2012年、2015年2次局部修改只涉及城市分项用地指标调整(表1)。
表1 | X市历版城市总体规划核心指标修改情况
注：表中“否”代表与上版规划相比未进行调整；“是”代表与上版规划相比进行了调整。
1.1 2007年、2012年X市总规局部修改的主要原因
《X市城市总体规划(2002-2020)》从实施以来到2007年，较好地指导了城乡建设发展，各项用地指标也按总规要求执行。
但根据国家及省市产业发展的统一部署，3项国家级重大项目需落户该市，而2002年版总规划定的用地规模并不能满足城市发展需要，尤其是工业用地不足，同时产业项目的落地也需容纳新的就业人口。因此，通过用地和人口需求测算，2007年对上版总规进行了调整，其中用地规模总量增加9.71km2，人口增加2.00万人。
到2011年，又有多项国家与省级重大项目落地，需要对用地进行调整。而本次项目落地的用地需求并未突破城市用地存量，不需要增加规模。因此，2012年仅对总规的用地性质和建设开发时序进行了调整，并未改变城市用地总量。
1.2 2013年X市总规修编的主要原因
2010年该市部分行政区划进行调整，对城市发展方向和城市空间结构产生了重大影响。同时，城际铁路及相关站场、高速公路等一系列区域重大基础设施的建设，对于用地的需求也越发强烈。而伴随城市工业产业的扩张，对应的城市生活配套建设需求也随之激增。
与之相对的是，到2012年底，该市现状用地完成规划目标值的66.22%，其中工业和居住用地分别完成规划目标值的81.36%和92.44%(图1)，城市建设用地已不能满足城市发展的需要，城市发展受到限制。
图1 | 2012年底X市现状用地完成情况
2002版总规及此后调规并没有为此安排相应的空间响应体系，不利于城市产业发展和建设用地增长的可持续性。因此，2013年该市对总体规划进行了修编。
这一版规划对该市到2025年的城市性质、城市发展方向、城市用地规模、城市人口规模、城市分项用地指标均进行了重大调整。其中，城市建设用地规模总量增加了24.50 km2。
1.3 2015年X市总规局部修改的主要原因
《X市城乡总体规划(2013年编制)》于2014年获上级人民政府审批，但在2015年便进行了一次修编。此次调规的起因仍是该市承接了5项国家及省级重大项目。
尽管本次调规没有增加用地规模，仅调整了用地性质、地块位置以及不同用地的开发时序，但笔者预料在不久的将来该市还将面临调规，原因有以下两方面。
1.3.1 城区用地现状增长速度快
至2014年底，该市现状用地规模为54.14km2，完成规划目标值的60.49%。此外，截至2014年底该市已建和拟建用地为70.90km2，已完成2025年规划目标值的79.22%(图2)。在年均增长3.84km2的情况下，预测该市建设用地将在2019年就达到规划目标值(图3)。
图2 | 2014年底X市现状用地完成情况
图3 | X市未来用地增长趋势预测
1.3.2 功能性用地规模不足，发展空间有限
随着国家及省市相关产业发展战略的深入实施，该市逐渐成为传统产业转型升级和新兴工业发展的重要地区。该市承接了大量国家和省级重大项目，工业用地扩展速度迅猛，相应的配套功能用地需求量大增。工业规模的扩大导致从业人口的增加，城市生活配套用地需求随之增长。
截至2014年底，上版规划实施仅1年，该市已建成居住用地达到2025年规划目标值的66.78%，已建成工业用地达到规划目标值的66.34%(图4)。这表明，该市功能性用地已出现不足，发展空间受到限制。
图4 | 2014年底X市各类用地完成情况与规划目标值对比
1.4 小结
综上所述，总规持续调整的影响因素，包括重要政策实施、重大项目落地、行政区划调整、重大基础设施建设、公共设施建设、人口流动等。但归根结底，所有因素指向的核心均为城市建设用地(图5)。当上述一个因素改变时，城市用地都可能面临改变，也就需要对总规进行调整。
在实践工作中，持续的总规调整不仅给规划部门增加了管理难度，繁琐的评审程序也消耗了大量的时间及人力成本，同时也使得城市规划失去时效性和公信力。
图5 | 影响城市总体规划调整的主要因素
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缘由：
各级政府的不同诉求之间的关系
上述案例表明，城市总体规划在没有重大政策、重大项目介入的情况下，基本能有效指导城市发展，而当有重大项目或基础设施建设时，总规便有可能面临调整。其原因之一是在全球化背景下，地方政府与上级政府之间存在不同的诉求。
城市总体规划是由地方政府主持编制，上级政府具有审批权力。地方在编制总规时重点从自身的角度关注城市发展，而中央政府与省级政府在经济全球化背景下需要大力推动科技创新，因此会不断地向地方分配项目，并由地方政府通过编制规划来获得创新发展所需用地，以推动国家经济发展，参与经济全球化分工(图6)。
图6 | 城市总体规划调整过程中各级政府间的诉求关系
2.1 全球化背景下中央政府的创新发展要求
改革开放让中国参与到了全球化竞争中。作为发展中国家，中国在全球化背景下加入国际竞争还面对许多压力，诸如创新能力不足、制造业产品质量不高、核心科学技术与发达国家存在较大差距等。由此，中央政府提出了一系列关于科技创新的发展战略。
“十三五规划发展建议”提出将创新发展放在“十三五”时期五大发展的首要位置。只有不断推进科技创新，推进中国制造转向中国创造，才能进一步提升国家核心竞争力。
与此同时，全球化带来了生产要素的流动，这对发展中国家是一种机遇。通过国际投资和产业转移，发展中国家获得了生产要素的流入。生产要素流动最突出的表现即是技术、资金、项目从发达国家向发展中国家流动，发达国家先进的科技型、生产型企业将工厂、部分研发机构与结算中心搬迁至发展中国家。这一要素的流动为发展中国家带来了产业发展与转型升级的机会(图7)。
图7 | 全球化背景下的生产要素流动过程
中央政府在全球化的挑战与机遇双重作用下，需要进一步提升科技创新能力，促进产业转型升级来参与全球化竞争。作为顶层设计者，其任务是在全球化背景下制定国家的宏观政策和重大战略，鼓励创新产业发展，引入新技术、签订新项目，但项目的具体落实需要用地支撑。国家将项目分配给地方，由地方政府通过规划的法定程序来落实创新发展的用地资源。
2.2 省级政府提供公共产品的要求
省级政府是国家战略的具体执行者，其更为重要的职责，是根据省一级行政单位的具体状况、资源禀赋、区位条件，为地方制定更为具体的战略目标和发展策略，并通过区域重大基础设施与公共设施建设为地方提供公共产品和服务。改善与强化公共服务是新时期中国城镇化最明显的形态。通过建设基础设施与公共设施、提供公共产品与服务满足居民需求。
此外，在现行行政考核制度下，省级政府还面临诸多指标的考核，GDP指标是其中之一。为了促进地方经济增长，省级政府也会推动产业发展：
一方面通过扶持地方传统优势产业，推动其转型升级，实现传统产业的再次发展；
另一方面通过招商引资，吸纳新技术，刺激新的经济增长点，促进创新型产业发展。
但不论是提供基础设施与公共服务，或进一步促进产业发展，都需要城市建设用地这一物质载体。和中央政府一样，省级政府对于城市建设用地仅拥有监管和审批权，最终仍需要地方政府通过法定程序来获得建设用地。
2.3 地方政府自身发展需求
改革开放以来，以1994年财税制度改革为代表的诸多政策为地方政府施政提供了更大空间，尤其是在用地使用权方面给了地方政府一定的自主权力，城市各级规划的编制和实施也由地方政府组织管理。
和省级政府一样，地方政府同样会通过产业转型升级促进地方经济发展，也同样会考虑为地方建设基础设施与公共设施。但与中央政府的国家战略视野和省级政府的区域统筹视角不同，地方政府在制定总体规划时多是从自身的角度出发，重点考虑在一个规划周期内城市自身的发展，城市性质、城市用地和人口规模、城市用地布局、基础设施建设等均按照城市自身的发展特征和要求来制定。
然而，在全球化背景下，地方已不再是相对独立发展的单元，其经济、产业发展已融入到全球一体化中。地方在编制总规时，若未考虑国家及省级政府在全球化背景下的诉求，为城市发展预留足够用地，或已划定的用地分类不能满足重大项目落地要求，地方政府就需要对总规进行调整。
3
对策：
弹性与集约化的总规策略
近几年来，国家发布了一系列关于城市建设的重大战略决策，提出要彻底改变粗放型管理方式，坚持集约发展，盘活存量，增强规划的严肃性和权威性，进一步强化城市规划的重要作用。集约、弹性、绿色、可持续成为现阶段城市规划工作的主题词。
面对总规持续调整的问题，笔者认为，
一方面城市规划自身需进行变革，即进一步强化总规的战略性和宏观指导作用，增强总规对用地控制的弹性；
另一方面，从政府管理的角度，需进一步细化总规调整审批程序，提高项目准入门槛及土地使用效率，同时，各级政府应加强沟通、树立全球视野，以实现城市总体规划的连续性(图8)。
图8 | 弹性集约化的城市总体规划变革策略框架
3.1 强化总规的战略性和宏观指导作用
城市总体规划作为我国城乡规划体系中第一层面的内容，笔者建议应强调其战略性和宏观指导作用，弱化对于城乡发展诸多细节的控制。
在城市规划体系中，总规与详规的定位及其控制内容可以更加明确(表2)。其中：
城镇体系规划着重控制市(县、区)域范围内的城镇体系发展构架，包括市(县、区)域城镇体系结构，生态资源保护范围和措施，城乡用地布局与人口规模，重大产业、交通廊道、基础设施布局等宏观战略性内容。
城市总体规划着重控制城市规划区的骨架和总量，包括城市空间增长边界、生态与基本农田用地界限、城市性质、城市用地与人口总量、城市用地总体布局、城市交通体系、重大基础设施与公共设施布局、四线管控等城市发展的全局性内容；
对于城市各类型用地的具体分布、各分项用地指标、开发强度、用地边界、用地指标等内容可以适当弱化，并交由控制性详细规划在规划控制单元的范围内具体控制。
在总规成果方面，建议强化文本及图纸对于总量、界限、结构等相应内容的法律约束与控制，而对具体建设、空间布局等内容给予适度弹性空间，仅需明确对详细规划的控制要求(表3)。
表2 | 各类规划建议强化控制的内容
表3 | 城市总体规划成果建议强化控制与弹性控制的内容
3.2 增强总规对用地控制的弹性
总规持续调整的一个重要因素是城市建设用地的调整。为此，在符合《城乡规划法》及《城市规划编制办法》等相关法规的前提下，笔者建议对总规赋予更大的弹性空间，尤其是对用地控制的弹性。
首先，建议在不突破用地总量的情况下，各类用地可直接在总规框架下进行置换(图9)。即规划管理部门在实施总规时，保证用地总量不变以及绿地(G类)、公共管理与公共服务用地(A类)不减少的前提下，面对实际需要可直接对等量面积的用地进行置换。其审批程序建议简化为以用地调整报告的方式向本级人民政府或人大备案，而不再经过调规评审程序。
图9 | 建议城市总体规划指导下可直接进行用地置换的两种情形
二是建议增加总规用地性质的兼容性。现阶段总规编制对此已有所考虑，但主要针对居住与商业、工业与仓储等相似用地性质的兼容。
笔者建议，在不影响城市安全和生态环境的条件下，总规可在实施中进一步扩大用地性质兼容性(表4)。
通过总规文本制定用地兼容性表或由地方出台用地兼容性规定来指导各类城市建设用地的兼容性使用，以实现城市建设用地的集约高效利用，减少因用地性质调整而引起的调规。
武汉市已出台《武汉市规划用地兼容性管理规定》，按“部分兼容”、“完全兼容”和“禁止兼容”三种情况进行规定，在执行中得到了规划管理部门及行业从业人员的认可。
表4 | 主要几类城市建设用地的兼容性建议
资料来源：笔者根据《武汉市规划用地兼容性管理规定》改绘。
三是建议在不突破城市空间增长边界、符合空间管制的要求下，预留城市发展储备用地。现阶段的总规编制对城市发展备用地有所考虑，但所划定的城市发展备用地多是对远景的展望，仍停留在图纸上，并不能直接使用该类用地。
建议总规编制过程中划定一定比例的城市发展储备用地，在实际操作中，通过用地适宜性评价及用地性质可行性报告的论证，经本级政府或人大审批备案后，可将城市发展备用地转换为城市建设用地。
3.3 细化总规修编的审批程序
依据现行《城市规划编制办法》，总规编制与调整工作由本级人民政府组织实施，上级人民政府或规划管理部门负责审批。
持续调整的总规一方面给规划管理部门增加了不少工作，另一方面，较长的审批过程也使得总规调整失去时效性，甚至出现刚一审批通过就面临新调整的情形。
因此，笔者建议根据总规调整所涉及的具体内容，制定更为详细的总规审批程序(表5)。
面对总规局部修改，在不突破城市空间增长边界、不涉及城市用地与人口规模及城市性质改变的情况下，其审批程序建议简化为由本级规划管理部门组织编制用地调整报告，并由其审批，报本级人民政府备案(图10)；
涉及强制性条款调整的，报本级人民政府审批后报上级规划管理部门备案；
而面对城市用地及人口规模、城市空间增长边界调整等重大修改的，其审批程序维持不变。
表5 | 城市总体规划审批程序调整的建议
图10 | 城市总体规划局部修改审批简化程序建议（用地总量不变的情况下）
3.4 提高项目准入门槛及土地使用效率
新时代背景下的城镇化发展要求城乡建设“减量提质”，走集约、绿色、高效的路子。为有效缓解因城市用地紧缺、大量项目无法落地而引起的总规持续调整，地方政府在招商引资过程中，应适当提高项目准入门槛，利用有限的土地资源实现用地效率最大化。
通过建立项目准入评价体系，对项目的用地投入产出比、科技创新贡献度、环境影响进行综合评价，对各项指标不符合相关要求或未达到国家平均水平的项目不予引进(图11)。
图11 | 项目引进评价体系的建议
此外，在旧城更新过程中，对于存量用地可通过提高容积率、功能置换、基础设施提升等方式提高土地使用效率。
对居住或商业用地，可对用地进行开发评定，进一步完善基础设施，区位较好的地块可适当提高用地开发容积率；
对工业用地，可通过产业调整与置换，退出低端或产能低下的产业，发展高附加值及高新技术产业，以提高土地产出效率。
3.5 树立全球视野，加强各级政府间的沟通
经济全球化促使地方发展完全融入到全球竞争中。要参与全球竞争，并处于优势地位，就需要从意识上和经济上使自身完全融入全球化竞争。
地方政府在编制总规时，应当树立国际视野，充分预见未来20年甚至50年可能发生的重大变革及其对于城市发展所带来的影响，保证总规具有宏观战略性。
此外，各级政府间也应当加强沟通，对于重大项目、区域性交通设施、重大基础设施建设建立沟通机制，保证项目落地的相关信息能够及时反馈到各级政府，以便在总规制定中得到及时反映(图12)。
图12 | 各级政府间沟通机制的建议
4
结语
城市总体规划作为我国规划体系中第一层级的内容，对于指导城市健康可持续发展具有重要作用。值此国家进一步强调城市规划重要性的大背景下，更应维护总规的权威性和严肃性。
本文以西部某工业城市为例，梳理了该城市总体规划的调整过程，进而总结建设用地调整是影响城市持续调规的核心要素。针对持续调规问题，笔者从总规自身变革及规划管理两个层面提出了五个方面的解决对策。
这些对策是笔者在规划实践工作中所作的一些思考和总结，仍有待进一步深化，希望能对推动总体规划的创新与变革有所助益，并为维护城市规划的权威性和可持续性提供借鉴和参考。
作者简介
赵万民(1955-)，男，博士，重庆大学建筑城规学院教授、博士生导师，中国城市规划学会副理事长。
孙爱庐(1987-)，男，重庆大学建筑城规学院博士研究生，本文通信作者。
文章来源丨城市规划
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